COVID-19 Pandemie im Lichte der Rechtsprechung

 

Aufgrund des Coronavirus SARS-CoV-2 erließen die mit dem Vollzug des Infektionsschutzgesetzes befassten Behörden eine Vielzahl von Maßnahmen, die zwischenzeitlich Gegenstand gerichtlicher Entscheidungen sind. Der Beitrag skizziert den Rechtsrahmen infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen sowie Entscheidungen der Rechtsprechung aus dem Bereich des Lebensmittelrechts.


Rechtsgrundlagen für Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sind im 5. Abschnitt des IfSG (§§ 24 bis 32 IfSG) enthalten. Die zuständigen Behörden können Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider insbesondere einer behördlichen Zwangsbeobachtung unterwerfen (§ 29 IfSG), deren Absonderung (sog. Quarantäne, § 30 IfSG) oder ein berufliches Tätigkeitsverbot (§ 31 IfSG) anordnen. Darüber hinaus ermächtigt die infektionsschutzrechtliche Generalklausel des § 28 IfSG die zuständigen Behörden, sonstige – notwendige – Schutzmaßnahmen zu treffen (vgl. dazu umfassend Kraus/Horn, Infektionsschutzgesetz, in: Streinz/Kraus [Hrsg.], Lebensmittelrechts-Handbuch, C.H.Beck Verlag, 41. Ergz.-Lfg. 2020, II.G., Rn. 377 – 378c).

 

 

Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben

 

 

Bei allen Maßnahmen sind die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten (vgl. BVerfG, Anordnung v. 7.4.2020 – 1 BvR 755/20; Bay. VGH, Beschl. v. 27.4.2020 – 20 NE 20.793). Dabei bedarf stets die grundrechtsverkürzende Maßnahme nach dem IfSG, nicht aber deren Aufhebung einer besonderen (verfassungsrechtlichen) Rechtfertigung. Temporäre Betriebsschließungen greifen dabei regelmäßig in die Berufungsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) der Lebensmittelunternehmer ein; sofern die Eingriffe zeitlich eng befristetet sind, lassen sich diese in der Regel mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankter Personen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und damit dem Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit rechtfertigen (so im Ergebnis auch BVerfG, Beschl. v. 29.4.2020 - 1 BvQ 47/20). Demgegenüber sind Maßnahmen, die aufgrund des Infektionsgeschehens nicht eng befristet sind, unter Berücksichtigung der durch sie erfolgenden Verkürzung verfassungsrechtlich geschützter Positionen in kurzen Abständen zu überprüfen und ggf. anzupassen; insbesondere in Zeiten eines „lock downs“ bzw. „shut downs“ ist die Möglichkeit der schrittweisen Lockerungen der Maßnahmen in regelmäßigen, kurzen Intervallen zu prüfen (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 27.4.2020 – 20 NE 20.793).

 

 

Ermächtigungsgrundlagen für Maßnahmen der Behörden

 

 

Bevor Maßnahmen zur Bekämpfung einer Infektionskrankheit nach §§ 28 bis 31 IfSG angeordnet werden, muss die zuständige Behörde nach §§ 25 f. IfSG regelmäßig Ermittlungen über Art, Ursache, Ansteckungsquelle und Ausbreitung der Krankheit anstellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - 3 C 16.11 Rn. 32). Ausreichend ist dabei die Annahme eines Ansteckungsverdachts; ein Ansteckungsverdächtiger liegt bereits dann vor, wenn anzunehmen ist, dass er Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Diese niedrige Eingriffsschwelle soll frühzeitiges staatliches Handeln im Rahmen der Infektionsbekämpfung ermöglichen (vgl. VG Köln, Beschl. v. 29.5.2020 - 7 L 957/20 Rn. 17). Rechtsbehelfe gegen Ermittlungsmaßnahmen haben daher nach § 25 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG keine aufschiebende Wirkung. 

 

 

Zur Durchführung der Ermittlungsmaßnahmen räumt § 25 Abs. 2 bis 4 IfSG der zuständigen Behörde Betretungs-, Auskunfts- und Untersuchungsrechte ein, die durch eine Duldungspflicht des Betroffenen ergänzt werden (§ 25 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 16 Abs. 2 S. 2 IfSG); Zuwiderhandlungen gegen diese Vorschriften sind nach § 73 Abs. 1a Ziff. 3-6, 11 IfSG sanktionsbewehrt. Zudem kann sich das Gesundheitsamt an eine dritte Person, insbesondere an den behandelnden Arzt, richten, wenn eine Mitwirkung der betroffenen Person oder der nach § 16 Abs. 5 IfSG verpflichteten Person nicht oder nicht rechtzeitig möglich ist. Über Art und Umfang der Ermittlungen entscheidet die Behörde, wobei die Ermittlungsintensität „durch die Eigenheit der Krankheit, namentlich der Ansteckungsfähigkeit des Krankheitserregers, sowie durch die epidemiologischen Erkenntnisse vorgegeben [wird]. Die Ermittlungen können daher von Fall zu Fall mehr oder weniger intensiv ausfallen“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 3 C 16/11 Rn. 34).

 

 

Praxisbeispiele aus der Rechtsprechung

 

 

{C}{C}{C}{C}{C}{C}·       {C}{C}{C}{C}{C}{C}Uneingeschränkte Pflicht, alle Mitarbeiter eines Schlachtbetriebs zweimal pro Woche auf COVID-19 zu testen, ist unverhältnismäßig

 

 

Die in der baden-württembergischen „Corona-Verordnung Schlachtbetriebe und Fleischverarbeitung“ enthaltene Pflicht, wonach Betriebe, deren Betriebsstätte im Schlacht- und Zerlegebereich über mehr als 100 Beschäftigte verfügt, alle Beschäftigten zweimal wöchentlich einer Testung auf den Coronavirus zu unterziehen haben und die Organisation und Finanzierung dieser Testungen dem Betriebsinhaber obliegen, ist nicht mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar. Dies entschied der VGH Mannheim mit Beschluss vom 30.07.2020, Az.: 1 S 2087/20. 

 

 

Die starre und einzelfallunabhängige Pflicht zur Testung zweimal pro Woche ist zu weitgehend. Denn ein die Betriebe weniger belastendes, aber ebenso geeignetes Mittel dürfte eine Vorschrift sein, die Reihentestungen grundsätzlich vorschreibe, den betroffenen Betreibern aber die Möglichkeit eröffne, bei der zuständigen Behörde Ausnahmen von dieser Vorgabe für ihren Einzelfall zu beantragen. Denn es sei möglich, dass Betrieben der Nachweis gelinge, dass in ihrem Einzelfall ein spezifisches Hygienekonzept vorliege und tatsächlich umgesetzt werde, das es erlaube, auf eine anlasslose zweimal wöchentliche Testung von sämtlichen Beschäftigten teilweise zu verzichten. 

 

 

Nicht zu beanstanden sei hingegen, dass der Betrieb die Organisation und Finanzierung der Testungen leisten müsse. Denn Kosten von Schutzmaßnahmen nach § 28 IfSG müsse grundsätzlich derjenige tragen, der zu den Schutzmaßnahmen verpflichtet werde.

 

 

 

 

{C}{C}{C}{C}{C}{C}·       {C}{C}{C}{C}{C}{C}Kein Schadensersatz für Einnahmeausfälle während des „lock downs“

 

 

Das Land Niedersachen ist nicht für die einem Lebensmittelunternehmer entstandenen Einnahme- und Gewinnausfälle zum Schadensersatz bzw. der Entschädigung wegen der im Zuge der COVID-19-Pandemie landesweit angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen verantwortlich. Dies entschied das Landgericht Hannover mit Urteil vom 09.07.2020, Az.: 8 O 2/20. Nach Ansicht des Gerichts regelt das IfSG Entschädigungsansprüche für infektionsschutzrechtliche Maßnahmen abschließend. Für die im Rahmen des „lock downs“ auf Grundlage von § 28 IfSG erlassenen Anordnungen sind keine Entschädigungsansprüche vorgesehen. Aufgrund der abschließenden Regelung im IfSG verbiete sich eine analoge Anwendung der §§ 56, 65 IfSG und ein Rückgriff auf Gefahrenabwehr- oder Gewohnheitsrecht.

 

 

 

 

{C}{C}{C}{C}{C}{C}·       {C}{C}{C}{C}{C}{C}Begrenzung der Verkaufsfläche auf 800mist an Grundrechten zu messen 

 

 

Nach Ansicht des Bay. VGH, Beschluss vom 27.4.2020, Az.: 20 NE 20.793, sind die in § 2 Abs. 4 und 5 der 2. BaylfSMV getroffenen Regelungen nicht mit dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Die Freistellung von Buchhandlungen und Fahrradhändlern ohne Begrenzung der Verkaufsfläche nach § 2 Abs. 5 Nr. 1 BayIfSMV sei aus infektionsschutzrechtlicher Sicht sachlich nicht gerechtfertigt. Im Hinblick auf den Gleichheitssatz sei zudem zu beanstanden, dass nach dem Wortlaut der Verordnung im Fall der Ladenöffnung nur sonstige Einzelhandelsbetriebe eine Begrenzung der Kundenzahl auf einen Kunden je 20m2 sicherstellen müssen, nicht aber die übrigen Einzelhändler, die bereits vor dem 27. April 2020 öffnen durften sowie Buchhandlungen, der Kfz-Handel und der Fahrradhandel.

 

 

 

 

{C}{C}{C}{C}{C}{C}·       {C}{C}{C}{C}{C}{C}Regelung zur Begrenzung der Verkaufsfläche muss hinreichend bestimmt sein

 

 

Der VGH Mannheim, Beschluss vom 8.6.2020, Az.: 1 S 1623/20, hat § 3 Abs. 3 Satz 2 der „Corona-Verordnung Einzelhandel“ vorläufig außer Vollzug gesetzt. Nach dieser Vorschrift ist die Anzahl der Kunden im Geschäft in Abhängigkeit von der Verkaufsfläche so zu begrenzen, dass die Abstandsregeln eingehalten werden können; Richtgröße für eine angemessene Anzahl von Kunden sind hierbei 20 Quadratmeter Verkaufsfläche pro Person (einschließlich der Beschäftigten). Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt nach zutreffender Ansicht des VGH Mannheim, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach ausrichten könne. Diesem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot genüge die Vorschrift nicht. Mit der nicht weiter erläuterten Verwendung des Begriffes „Richtgröße“ sei bereits nicht ausreichend klar, ob die damit in Bezug genommene Relation von Verkaufsfläche und Personenzahl als verbindliche Vorgabe oder lediglich als anzustrebendes Ziel mit Abweichungsmöglichkeit oder gar - wie der Antragsgegner vortragen - als gänzlich unverbindlicher Orientierungswert zu verstehen sein solle.

 

 

 

 

{C}{C}{C}{C}{C}{C}·       {C}{C}{C}{C}{C}{C}Maskenpflicht in bestimmten sozialen Situationen nicht zu beanstanden

 

 

Die Verpflichtung einen sog. „Mund-Nasen-Schutz“ in bestimmten sozialen Situationen – wie dem Einkaufen zu tragen – ist nicht zu beanstanden. Dies hat das OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.07.2020, Az.: 13 B 675/20.NE, entschieden. Dass es unter der Vielzahl wissenschaftlicher Meinungen auch andere Stimmen gebe, die eine Wirksamkeit der einfachen Mund-Nase-Bedeckung gänzlich verneinten, stehe dem nicht entgegen. Ferner geht das Gericht unter Berücksichtigung der aktuellen Erkenntnislage davon aus, dass die Mund-Nase-Bedeckung keine allgemeinen Gesundheitsgefahren für den Träger hervorrufe und raum-zeitlich beschränkt ist.

 

 

 

 

{C}{C}{C}{C}{C}{C}·       {C}{C}{C}{C}{C}{C}Unterschiedliche Betriebszeiten der Innen- und Außenbewirtungsfläche ist unzulässig

 

 

Nach Ansicht des VG Augsburg, Beschluss vom 27.5.2020, Az.: Au 9 E 20.873, verstoßen unterschiedlichen Betriebszeiten des Innenbereichs und der Außenbewirtungsflächen eines einheitlich geführten Speiselokals gegen den verfassungsrechtlich über Art. 3 GG abgesicherten Gleichheitssatz. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, B.v. 6.3. 2002 - 2 BvL 17/99 - juris; BVerfG, U.v. 16.3.2004 - 1 BvR 1778/01 - NVwZ 2004, 597/602). Im Übrigen sind die unterschiedlichen Öffnungszeiten für Innen- und Außenbereich von Speisewirtschaften mit der Gefahr verbunden, dass sich die Gäste nach Schließung des Außenbereichs in den Innenbereich begeben oder ihren Aufenthalt in der Gastronomie von vornherein auf den aus Sicht des Infektionsschutzes weitaus problematischeren Innenbereich beschränken.

 

 

Dr. Markus Kraus ist Rechtsanwalt in der Sozietät Weiss · Walter · Fischer-Zernin in München. Sein Tätigkeitsschwerpunkt erstreckt sich auf sämtliche Rechtsfragen, die im Zusammenhang mit der Entwicklung, Herstellung und Vermarktung von Lebensmitteln sowie Konsumgütern auftreten. Er hat u.a. die Zulassung von Phosphaten in Fleischdrehspießen erfolgreich vor der EU-Kommission vertreten.

 

 

Kontakt:           Dr. Markus Kraus

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